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推进乡镇强镇扩权的思考——以龙泉镇“强镇扩权”改革为例
时间:2013-07-27              

  党的十八大提出:城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。区委、区政府高度重视,立足实际,推进了以强镇扩权为核心的龙泉镇行政管理体制改革试点,在破解城乡发展一体化难点上作出了大胆探索。笔者结合龙泉镇行政管理体制改革工作,粗略谈谈该如何深入推进乡镇强镇扩权,加快推进城乡统筹发展。

  一、龙泉镇推进强镇扩权工作的主要做法及成效

  龙泉镇是中央确定的首批经济发达镇行政管理体制改革试点之一。在推进改革中,区委、区政府大胆尝试,勇于创新,向龙泉镇下放了部分干部管理权限、26个部门承担的16类行政执法权和76项行政审批权等行政管理权限,实现“四扩大、四突破、四增强”,基本达到了提能增效目的。

  (一)扩大了人事管理权,突破干部管理瓶颈,增强乡镇干部活力和积极性。一是加大镇党委对班子调配使用建议力度。二是增加对中层干部的考察权和任免权,实行任免报备制。三是增加对延伸派驻机构负责人的任免、考核、年度评议的否决权。扩大干部管理权限后,增加和完善了镇党委、政府对镇机关及延伸派驻机构人员的管理手段。同时,也有利于镇党委及时发现人才、使用人才、激励人才,激发干部干事创业的激情和活力。比如,镇党委根据编制数核定了50个工作岗位,让干部都能找到合适的岗位,充分发挥其用武之地。在发现、使用人才上,镇党委拿出5个副科级岗位,让机关干部通过自已推荐、公开竞岗、群众评议等程序,选拔年轻优秀干部成为中层管理干部,激发了干部干事创业活力。

  (二)扩大了项目决策权,突破项目管理瓶颈,增强镇域经济发展决策自主权。一是扩大镇政府对项目的自主决策权。比如下放镇本级投资项目建议书、可行性研究报告、初步设计、概算调整及竣工验收的核准、河道管理范围内项目审批等。二是扩大镇政府对项目的自主管理权。比如下放建设项目用地预审、环境准入、影响评价、设施农用地备案、临时爆破作业许可、建筑工程施工许可、施工图纸审查备案及竣工验收备案、乡村道路建设项目施工许可等,增强镇政府在项目建设中的管理力度。三是扩大镇政府对项目招投标监督执行权。下放镇政府本级及企业投资项目的招投标核准。通过扩大项目决策权,打破了所有项目核准必须由发展和改革部门审批、区公共资源交易平台统一招投标的格局,提高了镇政府发展项目的积极性,增强了镇域经济发展活力和效率。

  (三)扩大了城市管理权,突破转变职能瓶颈,增强统筹管理城乡事务的科学性。一是扩大镇政府依法行政的能力。下放21个部门承担的规划、环保、国土、水资源保护、安全生产、劳动保障、交通运输、文化广播、食品卫生等16类行政执法权。二是实施城镇居民素质提升工程。下放社会培训机构办学资格审批,增强镇政府因地制宜提高城乡居民素质的能力。三是扩大城乡市容市貌管理权。重点下放了供水排水、建筑生活垃圾处理、城市绿地林木管理、排污及噪声污染、影响道路交通占用施工等审批管理。四是扩大三产发展管理权。下放旅馆业、印章刻制业许可。通过下放城市管理权,增强乡镇对城镇规划、建设、管理力度,进一步转变职能,逐步让镇政府在城乡事务管理上走出“看得见、管不着”的不良现象,做到权责一致。

  (四)扩大了公共服务权,突破被动服务瓶颈,增强政府统筹公共服务的系统性。一是扩大服务城乡居民的权力。比如下放户口迁移、身份证核发、最低生活保障、农村五保供养、婚姻登记等城乡居民基本保障权。二是创新城乡居民人才流动机制。下放人力资源服务机构管理权,鼓励社会资本投人力资源服务。三是扩大提供健康文化的管理权。比如下放体育市场、出版物、音像制品等经营许可、娱乐场所、印刷企业设立许可等。四是扩大公共卫生监督管理权力。比如下放公共场所卫生许可证、餐饮服务许可证、动物防疫、检疫、诊疗许可证、个体户食品流通许可登记及种畜禽生产经营、兽药饲料经营监管等。六是扩大城乡居民就业创业渠道。比如下放个体工商户登记、个人独资或合伙企业设立登记及税务登记等。通过扩大公共服务权,促使镇政府进一步优化资源配置,加大公共服务向农村覆盖推进力度,让农民进城后可以更快、更便捷的拥有劳动就业、医疗保健等社会保障,从而推进公共服务均等化,逐渐形成城乡经济社会发展一体化新格局。

  在龙泉镇行政管理体制改革中,搭建了龙泉镇政务服务中心、农业科技服务中心和综合行政执法大队三大服务平台,实行行政审批“一站式”办结、涉农事项“菜单式”服务、综合执法“一次性”完成,不仅提高了行政效能,节约了行政成本,而且极大地方便了群众办事,实现了政府职能转变和群众满意度“双赢”。

  二、龙泉镇强镇扩权工作面临的几个关键性问题

  龙泉实施行政管理体制改革试点,但镇体制没有变。因此,龙泉镇在强镇扩权上仍然面临以下几个关键性问题,亟待突破和解决。

  (一)法律障碍。农村税费改革后,乡镇政府职能转变到以发展区域经济和提供服务为主,但我国现行法律法规规定,行政审批和行政执法都由县(区)级人民政府以上行政主管部门负责,乡镇政府基本处于无权的境地。为此,只能采取委托的方式的扩权,责任主体在区级,具体工作由乡镇开展,很多情况下,乡镇要主动与相关部门沟通或取得支持后才能真正实施承接的管理权限,仍然不能完全做到权责一致、减少管理层次、降低运行成本。

  (二)技术障碍。乡镇强镇扩权后,乡镇政府行使部分行政审批和执法权时,需取得检测或检验数据的支撑,但乡镇政府基本处于一无设备、二无技术、三无人员的状态,导致有部分下放的行政执法权和行政审批权无法正确履行。比如,区环保部门将建设项目的环境影响评价下放到龙泉镇履行,但镇政府由于缺乏检验检测设备,导致镇政府不能独立开展此项审批工作。

  (三)人才障碍。目前乡镇人才缺乏,严重影响了强镇扩权的进度和力度。一是现有干部队伍素质不能满足快速发展的需要。熟悉农村工作的干部多,专业型干部少。二是现有干部数量不能满足快速发展的需要。目前,镇机关事业单位(不含教育、卫生)干部共84人,人均服务群众605人,往往一人身兼数职,同时负责多个方面的工作,镇党委、政府对现有人员在安排中心工作、常规工作和公共服务上难以兼顾。三是缺乏人才储备。目前仅储备农业等专业技术拔尖人才10 人,人均服务人口5086人,人才储备极度匮乏。

  (四)政策障碍。一是不放与全放的矛盾。极少数部门认为上级业务部门没有明确意见,不愿意放或不好放。二是下放与需求的矛盾。在乡镇城镇化发展初期,乡镇迫切需要项目直报权、土地开发收益权、项目建设管理权等,但省市相关部门在审批受理时不承认镇政府的审核结果,造成扩权工作中出现下放的用不着,急需的放不了的局面。三是放权与政策支撑的矛盾。乡镇政府扩权后,需要在财政体制、用地机制、户籍制度等方面进行大胆突破,避免出现事权增加但无钱办事、无地发展的尴尬境地。

  三、科学推进全区乡镇强镇扩权工作的建议

  (一)解放思想,勇于放权。强镇扩权从表面上看是将区直部门的权限进行了分割,强化了乡镇职权,但其最终目的是在“小政府、大服务”的方向下,加快乡镇治理转型和职能转变,破解城乡二元结构,促使乡镇由“管理型政府”转向“服务型政府”,提高乡镇管理创新和公共服务的能力,促进城乡建设、经济发展、公共服务和社会保障一体化。为此,一方面,区直部门要充分认识到强镇扩权的重大意义,进一步解放思想,要有敢破例、敢“打擦边球”,敢“踩红线”的勇气,将所有能够下放给乡镇行使的行政审批和行政处罚权,应放尽放,无所保留。另一方面,争取省、市及各部门出台下放权限的规范性文件,直接授权乡镇行使项目管理、资金分配使用、土地利用、户籍等方面的行政管理权,赋予乡镇执法主体资格,推行“乡镇直报”制度,最大限度减少项目申报、立项、审批的中间环节。

  (二)厘清事权,分步放权。政府各部门要进一步清理承担的职权,除全域规划由全区统筹外,确定下放权限的范围、数量及明细项目,在充分借鉴龙泉强镇扩权做法基础上,按乡镇承担能力、城镇化建设程度及区域经济发展阶段,采取先急后缓,逐步放权的方式,扩大乡镇管理权限,既确保乡镇有权管事,有力办事,又确保下放的权力能够正确、正常运行。在下放权限类别上,可进一步下放项目核准,土地管理、规划建设、食品安全、劳动保障、教科文卫、公安消防等方面的权限,加快新型城市建设。比如下放在乡镇投资的区级项目核准及招投标管理权、城市规划区内建设项目及用地规划、选址审批、消防安全管理等审批权。在下放权限时机上,由于各乡镇都存在人少事多、专业人员偏少、工作任务繁重的实际,可先重点下放经济建设方面的管理权限,后重点下放提供均等公共服务方面的管理权限,也可先下放专业技术要求较低的行政管理权限,比如城市管理、招投标管理、各类经营性许可等,待配备相关检验检测人员及设备后,下放需专业技术检验检测作执法和审批依据的管理权限,比如环境影响评价、建设工程竣工验收等。

  (三)扩大财权,充分让利。“养鱼”得先“放水”,强镇扩权还得首先扩大乡镇财权,实行财政体制向乡镇倾斜政策:一是将耕地占用税、契税计入各乡镇收入基数,提高乡镇财政体制基数内分成比例,基数超收分成和增值税专项分成返还;二是镇范围内收取的各类规费和土地出让金,除规定上缴部分外,其余留镇使用;三是递增上交部分全额返还等财政政策;四是财政部门要强化监管、专款专用,同时完善转移支付等财政配套体制,多渠道加大对乡镇的财政投入。

  (四)下放人事权,激发活力。一是在现有下放人事管理权基础上执行除班子成员外其他副科级以下干部由镇党委考察任免机制。在对延伸派驻机构及干部的绩效考核中,增加乡镇评价的权重,充分体现乡镇执行否决权的分量。二是加强现有干部队伍培训。建立健全镇区干部定期交流挂职轮训、竞争上岗等工作制度,提高现有干部队伍整体素质,优化干部队伍结构,努力打造一支扩权强镇建设工作的生力军。三是加强人才培养,拓宽进人渠道。有针对性地制定专业人才培养引进机制,建立人才引进绿色通道,储备发展所需人才。拓宽进城农民培养渠道,确保每人都能掌握一门专业技术。

  (五)创新机制,优化服务。一是建立完善相关政策支持机制。在严格保持耕地总量情况下,加强低丘地、低效地的开发利用,实施土地增减挂钩,扩大乡镇建设用地指标,保障城乡公共设施和项目建设用地。二是推行村转社区工作,建立实行农村土地与其附属物产权分离制度,促进城乡居民生产、生活要素的自由流动,逐步推行一元化户籍制度,提高农村居民的收入水平。三是按照大部制要求设置服务机构。可探索将乡镇机构与区直延伸派驻机构进行统筹设置,按照建设服务型政府的要求,撤销各乡镇内设的经济发展办、社会事务办、社会管理综合治理办,设置规划建设服务办、产业发展服务办、公共服务办、社会保障服务办,负责统筹乡镇规划建设服务、产业发展服务、推进公共服务均等化服务、城乡居民基本社会保障服务职能。在各乡镇设置综合行政执法大队,将所有下放的行政执法权整合到执法大队统一行使。完善区直各部门延伸派驻到乡镇的机构,集中力量,整合资源,与相应的服务办公室共同承担相应职责。四是在现有行政编制总额内配齐人员,每个服务办公室根据工作任务大小核定一定数量公益服务岗位,确保工作都能落实到位。建立审批服务平台,综合开展行政审批服务工作。

  (六)强化监督,防范权力滥用。在相关权力下放后,乡镇要建立相应管理制度,严格管理程序,加强权力运行监管。区直部门要坚持放管结合,加强培训指导。监察、审计、财政等部门要建立巡查制度,加强监管。建立完善行政审批和行政执法审核及责任追究制度,杜绝权力扩张衍生权力滥用及腐败问题,顺利推进强镇扩权。


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